Par Javiera Araya-Moreno, chercheuse postdoctorale, Faculté de droit (UdeS), Évelyne Jean-Bouchard, professeure de droit (UdeS) et Dave Guénette, professeur de droit (UdeS).

Le 16 juin 2025, le maire de Sainte-Élisabeth, une municipalité d’environ 1 500 habitants située dans la MRC d’Autray, dans la région de Lanaudière, déclare l’état d’urgence local. La déclaration est motivée par ce que l’administration municipale décrit comme un climat de confrontation envers les élus et les employés municipaux, dans le contexte d’un mouvement de contestation de la gestion de la municipalité. Selon le maire, des employés et des élus auraient été blessés lors d’incidents impliquant des citoyens. Les opposants à l’administration contestent toutefois cette interprétation de la situation et dénoncent une mauvaise gestion de la municipalité. Dans la déclaration officielle de l’état d’urgence, le maire affirme que « cette situation excède les ressources ordinaires d’intervention de la municipalité et nécessite l’adoption immédiate de mesures exceptionnelles pour protéger les personnes concernées ». Quelques jours plus tard, le 25 juin 2025, la municipalité de Sainte-Élisabeth est placée sous tutelle par décret ministériel. La Commission municipale du Québec (CMQ) est alors chargée d’approuver les décisions du conseil municipal, d’autoriser ses dépenses et d’approuver son budget, bien que le conseil demeure en fonction (depuis le 9 décembre 2025, la municipalité de Sainte-Élisabeth n’est plus sous tutelle).

Les événements survenus à Sainte-Élisabeth sont certes exceptionnels et ne sauraient être considérés comme représentatifs de la situation de la majorité des municipalités québécoises. Ils permettent néanmoins d’illustrer les tensions d’un régime de gouvernance de crises à l’échelle locale : la déclaration de l’état d’urgence local prévue par la Loi sur la sécurité civile visant à favoriser la résilience aux sinistres (LSCRS). Ce régime d’exception est prévu lorsqu’une municipalité n’est pas capable de gérer une situation survenue sur son territoire en suivant les procédures régulières – on pense, par exemple, à une inondation, un glissement de terrain, une défaillance d’une infrastructure ou un déversement de matières dangereuses – et qu’elle doive avoir recours à un régime juridique d’exception. Dans le cas de Sainte-Élisabeth, les mesures exceptionnelles prévues par l’administration incluaient l’embauche d’agents de sécurité privée et le contrôle de l’accès à certains bâtiments municipaux. Le recours à des agents de sécurité privée rappelle d’ailleurs que la gestion d’une crise locale mobilise rarement la seule autorité publique. Elle passe par une pluralité d’acteurs (publics, privés, communautaires) dont l’action doit être coordonnée, financée et rendue imputable.

Le cas de Sainte-Élisabeth permet d’illustrer les tensions inhérentes à la gouvernance locale d’une crise. Les évènements qui mènent à la déclaration de l’état d’urgence local ne répondent pas à la définition d’un sinistre au sens traditionnel, mais bien à un conflit entre l’administration et des citoyens. Cependant, afin de demeurer suffisamment flexible, la loi qui encadre le recours à ce régime d’exception n’exclut aucun type de « sinistre » pouvant le justifier. Le critère est plutôt que « les règles de fonctionnement habituelles ne lui permettent pas de prendre les actions immédiates requises pour protéger la vie, la santé ou l’intégrité des personnes » (art. 19 LSCRS). Le cas de Sainte-Élisabeth met ainsi en évidence une tension inhérente à ce régime d’exception : la déclaration de l’état d’urgence local constitue un mécanisme de décentralisation temporaire de la capacité d’agir en situation de crise, mais cette autonomie demeure encadrée par des mécanismes de contrôle provincial. À Sainte-Élisabeth, ce contrôle s’est manifesté de manière frappante. Neuf jours après la déclaration de l’état d’urgence local, la province a mobilisé un autre mécanisme, la tutelle, qui déplace le centre de décision vers la CMQ sans pour autant dissoudre le conseil. La séquence montre que l’autonomie municipale en temps de crise s’exerce, pour reprendre une expression de la littérature sur la gouvernance, « à l’ombre de la hiérarchie » provinciale. Elle révèle aussi un paradoxe. L’outil conçu pour permettre à une autorité locale de gouverner une crise a ici été mobilisé dans une crise qui portait sur la gouvernance municipale elle-même, c’est-à-dire sur la légitimité de l’administration aux yeux d’une partie de la population.

L’état d’urgence local peut donc être compris comme un régime d’exception à l’échelle municipale dont la portée dépend non seulement des circonstances locales et des capacités de la municipalité, mais également – dans la pratique – des caractéristiques de la crise. Une municipalité pourrait-elle avoir recours à l’état d’urgence à cause des crises comme le manque de logement, la violence de genre ou le changement climatique? Une municipalité bénéficie-t-elle vraiment du pouvoir et de l’autonomie nécessaires pour gérer les crises? Ces questions ne sont pas seulement théoriques. Plusieurs municipalités québécoises ont adopté des déclarations d’urgence climatique et de nombreuses municipalités ontariennes ont déclaré la violence entre partenaires intimes « épidémie », à la suite de l’enquête du coroner sur les féminicides survenus dans le comté de Renfrew. Ces déclarations relèvent toutefois de l’affirmation politique et non du régime juridique de la LSCRS. L’écart entre les deux illustre bien la question de gouvernance que soulève l’état d’urgence local. Il s’agit de savoir quels instruments (juridiques, politiques, financiers) permettent à une autorité locale d’agir sur des crises lentes, diffuses et structurelles, que le régime d’exception, pensé pour l’événement soudain, saisit mal. Afin de comprendre la complexité de ces enjeux, il est nécessaire de replacer la déclaration de l’état d’urgence dans le cadre de l’approche québécoise en matière de sécurité civile.

L’approche de la responsabilité partagée en matière de sécurité civile au Québec

Contrairement au maintien de l’ordre ou à la prévention de la criminalité, la sécurité civile met l’accent non pas sur des individus pouvant commettre des crimes, mais bien sur la protection d’un groupe de personnes face à un événement plus ou moins prévisible, dont les causes ne relèvent pas toujours du droit criminel. La sécurité civile est donc une approche de réduction des méfaits selon laquelle on essaie de diminuer le maximum des dommages en sachant qu’on ne pourra pas les éradiquer complètement. L’approche québécoise en matière de sécurité civile reconnaît la multiplicité de rôles, d’expertises, de juridictions et de compétences impliqués dans la gestion d’une crise sous le concept de « responsabilité partagée ». Les responsabilités incluent, au moins, des acteurs comme les citoyens (qui, par exemple, peuvent avoir une trousse d’urgence pour subsister les premiers jours ou se porter bénévoles pour ramasser des débris à la suite d’un sinistre), les organisations et les entreprises (qui doivent respecter les lois en vigueur en la matière et souscrire à des assurances), les municipalités et les MRC (qui doivent adopter un plan de sécurité civile) et le gouvernement, notamment à travers le ministère de la Sécurité publique. Dans ce cadre de responsabilité partagée en matière de sécurité civile, les municipalités jouent un rôle central puisqu’elles « sont les premières autorités responsables de la protection des personnes et des biens » (art. 6, LSCRS).

Lue sous l’angle de la gouvernance, la responsabilité partagée est davantage qu’une répartition de tâches. Elle organise un réseau d’acteurs interdépendants dont aucun ne détient seul la capacité de répondre à une crise, ce qui soulève trois enjeux. Le premier est la coordination. Il faut savoir qui arbitre entre les priorités des différents paliers et organisations lorsque l’urgence impose d’agir vite. Le deuxième est l’imputabilité. Plus la responsabilité est partagée, plus il devient difficile d’identifier qui répond des décisions prises et de leurs effets. Le troisième est l’inégalité des capacités. Une municipalité de 1 500 personnes ne dispose ni des ressources humaines, ni de l’expertise, ni de la marge financière d’une grande ville, alors que la loi lui confie en principe le même rôle de première ligne. La déclaration de l’état d’urgence local vient bousculer cet équilibre. Elle concentre temporairement entre les mains de l’autorité municipale des pouvoirs qui, en temps normal, sont soumis aux procédures délibératives habituelles, et ce, au moment même où la coordination avec les autres acteurs devient la plus nécessaire.

Le rôle des municipalités dans la gouvernance multiniveau d’une crise au Canada

Si la question de l’état d’urgence dans des fédérations a été examinée au Canada, à travers le prisme du partage de compétences entre le gouvernement fédéral et les provinces, il faut rappeler que les municipalités n’ont pas d’autonomie constitutionnellement protégée. Qualifiées de « créatures de la province », elles tirent leurs pouvoirs de lois provinciales, qui leur attribuent explicitement des compétences. Au Québec, les compétences des municipalités en matière de sécurité civile sont explicitement prévues dans la LSCRS, dans le cadre de l’approche de « responsabilité partagée » dans laquelle différents acteurs, dont les municipalités, ont un rôle à jouer. Alexandra Flynn, Nathalie Des Rosiers et Richard Albert, dans un livre dont le sous-titre est « Donner aux gouvernements locaux le pouvoir dont ils ont besoin », montrent que ceux-ci se trouvent en première ligne devant des problèmes comme le manque de logement, les tensions raciales, la violence armée et le changement climatique, parmi beaucoup d’autres. Ces auteurs militent pour une lecture de la Constitution canadienne comme un « arbre vivant » qui pourrait reconnaître le statut constitutionnel des municipalités comme des gouvernements démocratiques à part entière et non pas comme de simples entités administratives. L’idée même de la « créature de la province », nous dit Kristin Good, serait « préjudiciable à la démocratie et aux valeurs constitutionnelles du pays ». Certains auteurs comme Frate, Robitaille et Little soutiennent que la jurisprudence récente confirme l’adoption d’une approche fondée sur les « sphères de compétence » plus générales qui donnent, dans la pratique, plus d’autonomie aux municipalités. Selon ces auteurs,

A key presumption has therefore been reversed: under the former presumption, municipalities had only the powers expressly delegated by the provinces (or implied by deduction), while today municipalities are presumed to have jurisdiction enabling them to respond to their needs and those of their citizens (p. 76). 

Au-delà du caractère exceptionnel de ce qui est arrivé à Sainte-Élisabeth en 2025, l’enjeu n’est pas uniquement de déterminer l’étendue des pouvoirs que les provinces peuvent déléguer aux municipalités, mais de réfléchir à la capacité des gouvernements locaux à exercer une véritable fonction de gouvernement face à des problèmes dont les effets se manifestent d’abord – et souvent le plus directement – à l’échelle locale.

Cette distinction entre gouvernement et gouvernance est au cœur du cas de l’état d’urgence local. La question du gouvernement porte sur la titularité des pouvoirs, c’est-à-dire sur ce que la municipalité a le droit de faire. La question de la gouvernance porte sur les conditions concrètes de leur exercice, soit les ressources disponibles, les relations avec la MRC, la province et les organisations partenaires, les mécanismes de contrôle et de reddition de comptes, ainsi que la légitimité dont jouit l’autorité locale auprès de sa population. Sainte-Élisabeth montre qu’une municipalité peut disposer formellement du pouvoir de déclarer l’état d’urgence sans disposer de la légitimité ou de la capacité nécessaires pour gouverner la crise, et que la province conserve alors les leviers pour reprendre la main. Reconnaître davantage d’autonomie aux gouvernements locaux, comme le proposent Flynn, Des Rosiers et Albert, exige donc aussi de penser les dispositifs de gouvernance multiniveau (coordination, soutien, contrôle et participation citoyenne) qui rendraient cette autonomie effective et démocratiquement redevable.

* La rédaction de ce texte s’inscrit dans un projet de recherche sur les régimes d’exception de l’Institut québécois de réforme du droit et de la justice (IQRDJ). L’IQRDJ a bénéficié de la contribution financière du Fonds d’études notariales (FEN) et de Mitacs par l’entremise du programme Élévation.